Предлагаем вашему вниманию полный текст статьи:
"Сегодня одной из актуальных задач участников инвестиционного проекта «Комплексное развитие Южной Якутии» является четкое законодательное определение порядка возмещения ущерба родовым общинам, представителям коренных малочисленных народов Севера (КМНС) при промышленном освоении этого региона.
До появления крупных инвестиционных проектов возникавшие между производственниками и представителями КМНС противоречия решались путем переговоров. Как правило, создавалась совместная комиссия из представителей недропользователя и родовых общин. При изъятии у родовых общин в промышленных целях земель и передаче их недропользователю, родовым общинам предлагались равноценные земли, на которые они могли бы переместиться вместе с оленями, хозяйственными постройками и другими объектами. При этом, расчет ущерба никаким законодательством не регламентировался, а достигался путем договоренностей за столом переговоров.
Эта практика локального решения противоречий оправдывала себя до тех пор, пока в 2007 году в Южной Якутии не началась реализация мегапроектов, когда хозяйственная деятельность промышленников стала охватывать огромные территории.
Впервые, с несовершенством законов столкнулись родовые общины при строительстве нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан». Представители КМНС надеялись получать от эксплуатации ВСТО регулярные рентные платежи за период эксплуатации нефтепровода. Но существовавшее на тот момент законодательство не позволило этого сделать.
Подобный способ взаимоотношений на основе договоренностей соответствовал требованиям действовавших тогда законов. Однако, такое исчисление потерь совершенно не устроило родовые общины. Представители КМНС в лице своей Ассоциации инициировали законопроекты, обладающие более жесткими требованиями, что касается исчисления размеров ущерба.
Предложенная ими Методика исчисления размеров ущерба была утверждена приказом Минрегионразвития РФ 9 декабря 2009 года, и направлена в Якутию и иные северные регионы РФ для апробации. Вскоре после этого, 14 апреля 2010 года впервые в России был принят Закон РС(Я) «Об этнологической экспертизе». Наконец, в сентябре 2011 года правительство республики утвердило постановление № 428 «О порядке организации и проведения этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности КМНС».
Таким образом, в республике появилась законодательная база, которая регламентирует взаимодействие недропользователей с органами власти и представителями родовых общин КМНС, занимающихся традиционными промыслами.
Однако, для четкой работы по определению и возмещению предполагаемого ущерба этих документов оказалось недостаточно. Сегодня требуется доработка и согласование в подходах, разработках региональных и местных норм, в части оленеводства, охоты, собирательства; в оценке качества земель и много другое.
Какие проблемы при этом возникают? Рассмотрим на примере железорудного проекта «Тимир» в Нерюнгринском районе на месторождении «Таежное». Проект, являющийся частью реализуемого мегапроекта «Комплексное развитие Южной Якутии», развивается динамично, но, при этом, процедура точного и объективного расчета возмещения ущерба родовым общинам заметно отстает.
О том, какие задачи по части взаимодействия с КМНС решают участники мегапроекта нам рассказал начальник отдела по правовым и корпоративным вопросам ОАО ГМК «Тимир» Александр Сокирченко:
«Согласно республиканскому закону об этнологической экспертизе, все проекты должны проходить такую экспертизу. А при расчете ущерба необходимо применять утвержденную Минрегионом в 2009 году (приказ № 565) «Методику исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ в результате хозяйственной и иной деятельности организаций» (Методика).
В целях расчета оценки воздействия и размера ущерба для представителей коренных родовых общин (КРО) в рамках технического задания институт «Якутнипроалмаз» — генеральный проектировщик «Тимира» — привлек Институт региональной экономики Севера, который попытался апробировать эту Методику на нашем проекте. Но, как показал отчет, Институт Севера не смог применить ее в полной мере. Причиной стало отсутствие таких региональных и местных норм, которые должны были быть использованы для расчета по данной Методике. Причем, результаты расчетов должны были быть легитимными и устраивать недропользователей и представителей родовых общин. Другими словами, должны быть четко узаконены правила, которые позволяли бы проверить нашу методику и наши расчеты.
При попытке применения Методики обнаружился ряд вопросов. Например, отсутствует четкое понятие «объект стрессового воздействия». Понятие объекта в Методике размыто и несовершенно. Расчет ущерба осуществляется не от видов деятельности объектов воздействия, а от численности постоянно или временно присутствующих людей на объекте.
Согласен, что наличие людей является фактором воздействия на окружающую среду и природу, но признак наличия людей не соизмерим с использованием горно-добывающей техники, применяемых технологий и т. д. Так, согласно Методики, степень стрессового воздействия от вахтового поселка, куда работники должны приезжать вечером отдыхать, будет больше, чем от карьера или обогатительной фабрики, так как численность работающих на них меньше, чем живущих в вахтовом поселке. Конечно, это абсурд и здесь требуется корректировка Методики, так как объекты воздействия также должны быть дифференцированы от видов деятельности объектов воздействия.
Другая серьезная проблема относится к определению зон стрессового воздействия. Методикой определены пять зон стрессового воздействия. Каждая такая зона, в зависимости от объекта воздействия, должна иметь свой радиус влияния на объекты окружающей среды, в том числе на объекты коренных родовых общин (КРО). От того, в какую зону стрессового воздействия попадет территория КРО, и зависит расчет конкретного ущерба. Но в Методике есть только ссылка, что виды зон стрессового воздействия определяются региональными нормативами. В нашей республике таких утвержденных нормативов, к сожалению, до сих пор нет. Следовательно, объективно сделать расчет ущерба для КРО и окружающей среды не представляется возможным, что в свою очередь порождает конфликт интересов.
Третий момент — отсутствие сегодня в республике расчетов определения качества земель. В Методике приводится ссылка на нормативный документ Росземкадастра России от 2 марта 2004 г., который уже отменен, а на региональном уровне эта работа еще не проведена. То есть, при расчете ущерба получить исходные данные по качеству земель практически невозможно, что опять ведет к тому, что правильность расчета ущерба может быть оспорена оппонентами. Хотя, в свое время, Минсельхозу республики поручалось этой работой заняться, но результатов нет, и объективно оценить земли сегодня нельзя.
Применяя Методику, мы пытались выяснить у природоохранных структур пути миграции оленей и так называемую оленеемкость земель. Другими словами: насколько земли КРО попадающие под влияние от наших предполагаемых для застройки объектов используются для выпаса оленей, и какое количество оленей может находиться на данной территории (так называемая оленеемкость территорий). Таких данных для расчета тоже никто на сегодня нам представить не смог.
По Методике, при расчете ущерба должен учитываться валовой доход, который родовая община имеет от своих традиционных промыслов — оленеводство, охота, собирательство. Как рассчитать валовой доход? По условиям Методики, должна применяться рыночная стоимость продукции традиционных промыслов: оленей, пушнины, рыбы, ягоды, то есть все, что связано с деятельностью представителей КРО.
Что выяснилось при попытке применить в этой части требования Методики для расчета? Оказалось, что определить рыночную стоимость продукции практически невозможно, потому что представители родовых общин почти ничего не реализуют. Вся продукция остается у них для личного пользования.
При этом, попытки проектного института применить аналог цен рынка Сайсары (г.Якутск) вызывает у нас лишь недоумение. Например, цена одного килограмма гольца — 500 руб. Насколько это корректно для определения рыночной цены при расчетах ущерба? Вряд ли оленевод поедет покупать эту рыбу на рынок в Якутск. К тому же в стоимость рыбы на рынке Сайсары помимо затрат на вылов входят другие составляющие расходы — транспортировка, аренда места, отопление и освещение рынка, налоги и т. п. Так что и здесь выявили ряд вопросов, которые требуют доработки.
Родовые общины не занимаются бизнесом, то есть реализацией своих товаров, а ведут натуральное хозяйство с применением элементов государственной поддержки в виде дотаций и льгот. Продукцию же от традиционных видов промыслов они используют для своего внутреннего потребления. Поэтому применить существующую Методику для исчисления рыночной цены их продукции оказалось невозможным.
Пробелы, существующие в методике, попытались решить на региональном уровне путем принятия Закона «Об этнологической экспертизе». Однако и здесь сложилась ситуация, когда вопросы определения вышеназванных параметров для исчисления ущерба были переложены на плечи недропользователя.
Родовые общины не смогли нам дать объективных исходных данных о качестве своих земель, путей миграции оленей, стоимости и объемов производимой продукции, наличии на изымаемых территориях мест захоронений и т. п. Отсутствуют эти данные, а также утвержденные нормы и на уровне органов местного самоуправления. Понятно, что и стоимость оленя, и качество земель в разных районах и на различных территориях даже внутри Якутии могут существенно отличаться.
Существует еще одна проблема, связанная с введением в действие Закона об этнологической экспертизе проектов. Так, недропользователь для разработки проектной документации нанимает проектный институт, который в составе проекта разрабатывает раздел «Перечень мероприятий по охране окружающей среды». В этом разделе существует подраздел «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС). И в данном разделе и должны быть освещены все вопросы, связанные с требованиями расчета ущерба КРО и вопросы, отнесенные к этнологии.
Как правило, эту работу генпроектировщик поручает по субподряду другому специализированному проектному институту. В нашем случае это был Институт региональной экономики Севера. Так вот, за разработку раздела, посвященного охране окружающей среды, недропользователь платит первый раз, затем он платит органам государственной экспертизы за экспертизу всего проекта (в том числе за экспертизу раздела ОВОС). Далее заказчик проекта, в соответствии с требованием вышеуказанного закона, должен заплатить за проведение этнологической экспертизы проекта.
То есть недропользователь должен произвести трижды оплату за ту часть проекта, которая затрагивает вопросы охраны природы, экологии и этнологии. И это помимо затрат связанных с проведением общественных обсуждений по разделу ОВОС. Теряется время (в среднем экспертиза производится от трех до шести месяцев), размывается ответственность сторон, отодвигаются сроки реализации проектов. Поэтому у нас есть конкретные предложения по снижению бюрократических барьеров и улучшению качества и ответственности за выполнение данной работы.
Единые правила игры
Все участники данного процесса должны использовать единые, утвержденные на региональном и местном уровне исходные данные. Для этого Департаменту по делам народов Республики Саха (Якутия) необходимо инициировать действия, в порядке законодательной инициативы, касающиеся принятия и разработки на республиканском уровне и уровне местных органов самоуправления всех перечисленных выше норм.
Эти данные должны быть районированы, утверждены соответствующими органами управления и находиться не только по месту их применения, но и быть у специалистов самого Департамента. При этом, любое заинтересованное лицо могло бы бесплатно получить эти данные для использования в расчетах ущерба, оценки качества земель и т. д., то есть должен применяться принцип «одного окна».
Распределение ответственности
Департаменту по делам народов Республики Саха (Якутия) совместно с Правительством РС(Я) целесообразно определить конкретный перечень проектных специализированных институтов РС(Я), которые по роду своей деятельности, могут квалифицированно осуществлять разработку раздела проекта «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», в том числе расчеты ущерба, оценку воздействия на окружающую среду, рассматривать вопросы этнологии. Таких институтов в Республике не больше четырех и этого достаточно, чтобы их на основании постановления Правительства РС(Я) сделать уполномоченными в области проектирования разделов, касающихся охраны окружающей среды, экологии и этнологии в нашей республике.
Такой подход позволит таким институтам получать дополнительный доход от проектной деятельности, правительству РС(Я) — осуществлять координацию и контроль в области охраны природы, а недропользователю — при разовой оплате быстро и качественно получать проектные решения в этой области. В этом случае недропользователь при выполнении проектных работ сразу будет поручать разработку природоохранного раздела одному из компетентных учреждений, выбранному на основе тендера.
Специалисты данного проектного института, получив исходные данные от Департамента по делам КМНС, разрабатывают природоохранный раздел проекта. И когда недропользователь представит проект на этнологическую экспертизу, то Департамент без привлечения экспертов и, соответственно, дополнительной оплаты, произведет проверку данного раздела на предмет применения правильных исходных данных, так как сам расчет будет выполнен квалифицированными специалистами из аккредитованного при Правительстве РС(Я) специализированного проектного института.
В случае несогласия с расчетом ущерба или оценкой воздействия на окружающую среду со стороны КРО или недропользователя, вопросы должны решаться в судебном порядке, при этом, ответственность за правильность расчета будет лежать на конкретном проектном институте.
Таким образом, Методику исчисления ущерба и Закон об этнологической экспертизе можно сделать работоспособными. Вполне реально минимизировать конфликтные ситуации, связанные с оценкой воздействия на окружающую среду и проведением расчета ущерба КМНС от деятельности промышленных предприятий.
Такой подход позволил бы в короткие сроки найти необходимые компромиссные решения, выработать четкие «правила игры» во взаимоотношениях недропользователей с органами местного самоуправления и с родовыми общинами, чьи интересы необходимо учитывать при реализации проектов.
Важно понимать, что стратегия инвесторов, участвующих в крупных проектах Южной Якутии, остается прежней — в максимально короткие сроки реализовать проекты, при этом, с учетом местных особенностей и путем применения передовых технологий минимизировать воздействие на окружающую среду. В случае вероятного нанесения ущерба окружающей среде или представителям коренных родовых общин, инвесторам надо произвести очень грамотно, применяя действующие нормы и правила, все расчеты, и компенсировать этот ущерб.
Мы, промышленники, готовы к взаимодействию и диалогу открыто обсуждать с КМНС, органами государственной власти и местного самоуправления, решение всех проблем связанных с охраной окружающей среды и сохранением уклада жизни представителей коренных малочисленных народов Севера.
Это наша земля, и от того, что мы оставим своим детям, будет зависеть их будущее. Именно поэтому сегодня необходимо продолжить начатую работу. Да, проект будет реализован, и это в интересах всех жителей Южной Якутии — нас, производственников, и других жителей региона, в том числе и представителей КМНС.
Мы надеемся, что все заинтересованные стороны не останутся в стороне, примут непосредственное участие в доработке всех вопросов связанных с экологией и этнологией нашей богатой якутской земли. Кроме того важно, чтобы и федеральные органы включились в этот процесс, обратили внимание на сложившуюся ситуацию. Ведь рано или поздно возникнет необходимость принятия федерального законодательства, касающегося позитивных взаимоотношений промышленников и представителей коренных малочисленных народов Севера».
