Закупки для государственных и муниципальных нужд, предполагающие расходование бюджетных средств, осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), исполнение требований которого позволяет повысить их эффективность и результативность, обеспечить гласность и прозрачность, а также предотвратить возможные факты коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В этой связи обеспечение законности в данной сфере является приоритетным направлением надзорной деятельности.
- Алексей Викторович, что представляет собой надзор в сфере закупок и какими полномочиями обладает прокурор в случае выявления нарушений?
- Прокурором осуществляется надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.
Предмет надзора общий, специфика заключается в отраслевом законодательстве, регулирующем отношения в сфере закупок, к которому в первую очередь относится Закон о контрактной системе, являющийся основным специальным законом, определяющим, в том числе лиц, являющихся участниками закупок, их права и обязанности, а также ответственность.
Полномочия прокурора при выявлении нарушений определены Федеральным законом от 17.01.1992 номер 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, их применение осуществляется с учетом требований приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 14.01.2021 номер 6 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере закупок», от 07.07.2017 номер 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве».
Наиболее часто используемыми мерами прокурорского реагирования являются: представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. При выявлении правовых актов, не соответствующих действующему законодательству, приносятся протесты, а в случаях, предусмотренных ст.52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в суды направляются исковые заявления.
- Каковы результаты надзора за исполнением законодательства о контрактной системе в сфере закупок?
- С учетом того, что нарушения в указанной сфере носят распространенный характер, допускаются на всех стадиях закупочной деятельности, органами прокуратуры республики в текущем году выявлено свыше двух тысяч нарушений, что послужило основанием для принятия 1 123 актов прокурорского реагирования, по результатам их рассмотрения к дисциплинарной и административной ответственности привлечено 432 лица.
Значительное количество нарушений, в том числе влекущих причинение ущерба, выявляется на стадии принятия работ, выполняемых по муниципальным и государственным контрактам. Во всех случаях даётся уголовно-правовая оценка действиям (бездействию) недобросовестных заказчиков и исполнителей. В связи с имевшимися фактами хищений и злоупотребления полномочиями в органы предварительного расследования прокурорами направлено 11 материалов, по которым возбуждено и расследуется 9 уголовных дел.
К примеру, прокуратурой Хангаласского района установлено, что в рамках муниципального контракта, заключенного между администрацией города и ИП Махминовым С.С., на основании несоответствующей действительности приемо-сдаточной документации оплачены фактически невыполненные работы. По материалам прокурорской проверки 01.07.2021 возбуждено и расследуется уголовное дело по ч.1 ст.292 УК РФ. Аналогичные факты принятия невыполненных работ выявлены прокуратурой Мегино-Кангаласского района при строительстве спортивного комплекса в п.Нижний Бестях, в связи с чем 07.04.2021 Заречным МРСО СУ СК РФ по РС(Я) возбуждено и расследуется уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч.1.1 ст.293 УК РФ.
- Каковы наиболее часто выявляемые нарушения? На каких направления сосредоточены усилия прокурорских работников?
- Требуют особого внимания вопросы своевременного исполнения обязательств по государственным и муниципальным контрактам. К сожалению, нарушения на данной стадии зачастую приводят к причинению существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, в связи с этим недобросовестные исполнители привлекаются к административной ответственности по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ.
Например, прокурором Горного района выявлялись нарушения сроков ремонтных работ, предусмотренных муниципальными контрактами в спортзалах образовательных учреждений района. На основании постановления прокурора исполнитель работ привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч.7 ст.7.32 КоАП РФ.
Бездействие исполнителей пресекалось прокурорами Мегино-Кангаласского, Сунтарского и Нюрбинского районов. Во всех случаях виновные лица привлекались к административной ответственности по ч.7 ст.7.32 КоАП РФ.
Немаловажной проблемой остается сохраняющаяся задолженность по исполненным контрактам. В результате принятых прокурорами мер в т.г. погашена задолженность перед 325 субъектами предпринимательства по 454 исполненным публичным контрактам на общую сумму 630,8 млн рублей.
Бездействие заказчиков также влечет административную ответственность по ст.7.32.5 КоАП РФ. Например, по инициативе прокуратуры Оленекского района глава муниципального района «Оленекский национальный эвенкийский район» привлечен к административной ответственности по ч.1 ст.7.32.5 КоАП РФ с назначением штрафа в размере 30 тысяч рублей.
Одновременно с принятием мер, направленных на устранение нарушений, влекущих образование задолженности, проводится работа по предъявлению регрессных исков, что, в том числе должно способствовать повышению финансовой дисциплины заказчиков. В т.г. судами рассмотрено 2 иска. Так, по иску прокурора Нюрбинского района с руководителя ГБУ РС(Я) «Нюрбинская центральная районная больница» взыскано 25 тысяч рублей, решение суда исполнено.
Вызывают озабоченность так называемые факты «дробления» закупок, т.е. нарушения, допускаемые при выборе способа определения поставщика, что, помимо прочего, ведет к ограничению конкуренции. Дробление закупок представляет собой преднамеренную разбивку стоимости отдельного заказа на несколько мелких договоров при условии, что заказчику заранее известна потребность в такой продукции или работах и не существует препятствий к проведению одной закупочной процедуры.
Например, в Среднеколымском районе по факту заключения директором образовательного учреждения 19 однотипных контрактов на ремонт спортивного зала МБОУ «Алеко-Кюельская СОШ», 22.04.2021 возбуждено административное производство по ч.1 ст.7.29 КоАП РФ, по результатам его рассмотрения назначено наказание в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей.
- Приводя пример об ответственности за несвоевременное исполнение обязательств по государственным и муниципальным контрактам Вы отметили, что от таких действий зачастую причиняется существенный вред. Что под ним понимается?
- Действительно, ч.7 ст.7.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, если это причинило существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства.
Существенное нарушение охраняемых законом интересов общества и государства, понятие оценочное и может определяться его размером, характером, а также особой для потерпевшего ценностью нарушенного блага и, как правило, выражается в материальном ущербе, нарушении нормальной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.
При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, государственных и муниципальных органов, характер и размер понесенного материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда.
С высокой вероятностью вред будет признан существенным, если:
- затронута безопасность жизнедеятельности граждан (например, контракт на строительство жилья для переселения граждан из аварийного фонда, на поставку топлива для отопления, на ремонт дорог общего пользования);
- нарушена работа органов власти, государственных и муниципальных учреждений. Так, суды наказывали за невыполнение ремонта системы отопления зданий районной администрации, кровли санаторного учреждения;
- под угрозу поставлено достижение целей и задач национальных проектов, выполнение региональных и государственных программ.
Достижение целевых индикаторов национальных проектов, в основном достигается путем реализации государственных и муниципальных контрактов, неисполнение которых влечет нарушение прав и свобод граждан, в том числе посредством необеспечения надлежащего уровня качества их жизни, достигаемого путем выполнения мероприятий национальных проектов.
- Расскажите о практике реализации полномочий по обращению в суд, возможности признания заключенных контрактов недействительными?
Одной из наиболее эффективной форм защиты прокурором публичных интересов является обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями о признании недействительными сделок, заключенных с нарушением законодательства о закупках продукции (поставках, работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Основаниями для обращения прокуроров в защиту экономических интересов публичных образований являются нарушения требований Закона о контрактной системе, выразившиеся в неправомерном осуществлении закупок без проведения конкурсных процедур, изменении существенных условий контракта путем заключения дополнительных соглашений, необоснованное разделение объема продукции, необходимой заказчику, на отдельные закупки в целях ухода от конкурентных процедур; наличие между участником закупок и заказчиком конфликта интересов и др.
К примеру, основаниями для обращения с исками прокуратурой республики в арбитражный суд явились заключение муниципальных контрактов при наличии конфликта интересов, а также с единственным поставщиком в отсутствие на то оснований без проведения конкурсных процедур.
Например, решением Арбитражного суда РС(Я), оставленным в силе апелляционной инстанцией, удовлетворено исковое заявление прокуратуры республики к муниципальному учреждению и обществу с ограниченной ответственностью о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки.
Так, прокуратурой Ленского района установлено, что муниципальным образованием приобретены у общества для муниципальных нужд без проведения конкурентных процедур объекты недвижимого имущества, при этом указанные объекты по своим функциональным и техническим характеристикам не относятся к объектам образования. Имущество
приобретено в отсутствие решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций или о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в целях приобретения объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность. Фактически муниципальным образованием приобретен земельный участок для строительства в будущем объектов для образовательной организации, тогда как в силу закона предметом сделки по приобретению у единственного поставщика нежилого здания для государственных или муниципальных нужд может быть только фактически и юридически существующее здание.
Судом постановлено удовлетворить исковые требования прокурора, на общество возложена обязанность возвратить муниципалитету 20 млн рублей.
Постановлением 04.06.2021 Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа судебные акты оставлены в силе.
Ещё одним ярким примером являются результаты проверки, проведенной прокуратурой г. Якутска, в ходе которой установлено, что при наличии конфликта интересов заключен муниципальный контракт на сумму более 16 млн рублей. Руководитель муниципального предприятия, являясь родным отцом одного из учредителей общества с ограниченной ответственностью, участника электронного аукциона, не получил согласие собственника имущества на заключение сделки с заинтересованностью. Конфликт интересов заказчика и подрядчика приводит к ограничению или устранению конкуренции, в том числе к созданию преимущественных условий участия в закупке, к координации деятельности участника закупки и заказчика, нарушению порядка определения победителя закупки.
В этой связи решением арбитражного суда, оставленным в силе апелляционной и кассационной инстанциями, удовлетворены требования прокуратуры о признании недействительным муниципального контракта на поставку углеводородного сжиженного газа для автомобильного транспорта.
- В июле 2021 года внесены изменения в ст.52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Как нововведения скажутся на деятельности органов прокуратуры?
Федеральный закон от 01.07.2021 номер 282-ФЗ «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» вступил в силу с 12.07.2021.
В соответствии с внесенными изменениями прокурор вправе не только обратиться с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности сделок по выявленным нарушениям законодательства в сфере закупок и государственного оборонного заказа, но и с иском о возмещении ущерба, причиненного публичным образованиям в результате нарушения законодательства в данных сферах.
При этом, прокурор вправе оспорить сделки, совершенные с нарушениями в названных сферах, заключенные государственными заказчиками государственного оборонного заказа, головными исполнителями поставок продукции по государственному оборонному заказу и исполнителями, участвующими в поставках продукции по государственному оборонному заказу, а также заказчиками, поставщиками (подрядчиками, исполнителями), субподрядчиками, соисполнителями, участвующими в обеспечении государственных и муниципальных нужд.
С учетом расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе органы прокуратуры республики ориентированы на активизацию надзорной деятельности в названных сферах и эффективное использование полномочий по обращению в арбитражный суд в целях защиты интересов публично-правовых образований.
- Только ли прокуратура обеспечивает исполнение требований законодательства о закупках? Есть ли в данной сфере иные органы контроля?
Хотелось бы отметить, что контроль в сфере закупок должен в первую очередь осуществляться заказчиком. Соответствующая обязанность закреплена в ст.101 Закон о контрактной системе. Если заказчик подведомственен государственным или муниципальным органам, то контроль за соблюдением им нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок должен осуществляться в рамках ведомственного контроля.
Убежден, что при должной организации данных видов контроля, вмешательство органов власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, влекущее принятие мер реагирования, должно сводиться к минимуму.
Возвращаясь к вопросу об органах контроля, следует отметить, что, в первую очередь, к ним относятся Якутское УФАС и Минфин РС(Я). Компетенция данных органов разграничена ст.99 Закона о контрактной системе. К примеру, вопросы нормирования в сфере закупок, определения цены контракта, требований к исполнению, изменению контракта, а также соблюдения условий контракта относятся к компетенции Минфина РС(Я). Вопросы формирования закупочной документации, проведения процедур определения поставщика относятся к компетенции Якутского УФАС.
Контроль в сфере закупок, осуществляемый указанными органами является эффективным способом защиты прав и интересов участников закупок.
