Региональному законодательству о недропользовании мешает развиваться федеральное

Региональное законодательство по недропользованию зачастую оказывается прогрессивнее федерального, пишет издание «Нефть России» (17.09.2005).

Первые региональные законы в этой области были приняты непосредственно после вступления в силу Федерального закона "О недрах". Например, Кодекс Республики Башкортостан "О недрах" от 28 октября 1992 г. N ВС-13/26, Закон Республики Татарстан "О недрах" от 25 декабря 1999 г. N 1722-XII и другие аналогичные акты.

В большинстве регионов были приняты законодательные акты, касающиеся недропользования и отражающие региональную специфику, в том числе особенности минерально-сырьевой базы и запасов полезных ископаемых на их территории. В частности, в основном алмазодобывающем регионе страны – Республике Саха (Якутия) - наряду с региональным Законом "О недрах" (от 2 июля 1998 г. N 29-11, в редакции от 9 декабря 2004 г. ), носящим рамочный характер, сейчас действует Закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" от 24 ноября 1998 г. 3 N 45-11 (в редакции от 31 марта 2005 г. ), принятый республиканской Думой сразу же после вступления в силу федерального закона с аналогичным названием.

В 1995-1997 гг. в Сахалинской области, единственном регионе страны, где добыча углеводородов осуществляется на гражданско-правовых принципах раздела продукции, за несколько лет до начала реальной добычи газа и нефти были приняты четыре закона о режиме налогообложения при исполнении соглашений о разработке Пильтун-Астохского, Лунского, Чайвинского, Одоптинского и Аркутун-Дегинского месторождений нефти и газа (проекты "Сахалин-2" , "Сахалин-1" , "Сахалин-3" , "Сахалин-4"). Эти документы призваны регулировать налогообложение на региональном уровне и среди прочего предусматривают освобождение недропользователей от уплаты ряда налогов.

Некоторая модернизация законодательства на местах произошла в связи с существенным сокращением прав субъектов РФ в сфере недропользования, обусловленном принятием федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".



После его появления во многих субъектах РФ были приняты законодательно-нормативные акты, регулирующие недропользование на участках недр местного значения, которые, к слову, корректнее было бы назвать участками недр регионального значения. К их числу, например, относятся закон Архангельской области от 4 июня 2003 г. N 175-22-03, Республики Башкортостан от 23 декабря 2004 г. N 144-э, Удмурдской Республики от 4 ноября 2004 г. N 52-РЗ, Красноярского края от 28 апреля 2005 г. N 14-3363, Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 декабря 1996 г. N 51 и ряд других.

Однако, как подчеркивает издание, после принятия этих законов пробелов в региональном законодательстве о недропользовании только прибавилось. Один из них связан с термином "участки недр местного значения". Он упоминается как в действующем Федеральном законе "О недрах" (статья 3 пункт 6, статья 4 пункт 7), так и в большинстве законодательных актов субъектов федерации. Однако конкретного определения данного понятия обнаружить нигде не удается. Этот недостаток, как и отсутствие в федеральном законодательстве многих других категорий и терминов, вносит неопределенность в региональные законы.

В тех из них, где упоминаются участки недр местного значения, к полномочиям органа исполнительной власти субъекта федерации относится, в частности, "установление в соответствии с федеральным законодательством порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых" (подпункт 23 в редакции Закона ЯНАО от 9 ноября 2004 г. N 68-ЗАО). Аналогичные формулировки, относящиеся к участкам недр местного значения, присутствуют и в других региональных законах о недропользовании. Развернутое определение участков недр местного значения впервые приведено в проекте Федерального закона "О недрах", внесенном в июне 2005 г. правительством в Государственную Думу. Однако и он не снимает проблемы полностью. Дело в том, что в соответствии с законопроектом к участкам недр местного значения планируется отнести участки, "содержащие общераспространенные полезные ископаемые (перечень которых закреплен все в том же законопроекте - М. Д. ), а также участки для строительства и эксплуатации подземных сооружений для нужд субъекта РФ, не связанных с добычей полезных ископаемых" (статья 18). При этом нужды местных территориальных образований в проекте не учтены. И если он будет принят в нынешнем виде, то сфера регулирования недропользования субъектами федерации в части добычи будет ограничена только общераспространенными полезными ископаемыми.

Другая брешь в региональном законодательстве обусловлена тем, что ему мешает развиваться федеральное. Яркий пример тому – законы о нефти и газе. В регионах, богатых минеральными ресурсами, в первую очередь углеводородами, налоговые поступления от добычи которых вносили и вносят существенный вклад в формирование регионального бюджета, ранее были приняты не только регулирующие недропользование законодательные акты общего характера, но и законы, непосредственно посвященные нефти и газу, пишет «Нефть России». Однако сейчас они признаны утратившими силу. В частности, закон Тюменской области "О нефти и газе" от 22 марта 1999 г. N 90 отменен законом от 28 декабря 2004 г. N 300. Аналогичный закон Республики Татарстан от 8 июня 1997 г. N 1211 отменен республиканским законом от 28 февраля 2002 г. N 1331 и так далее. Причина состоит в том, что эти регионы в развитии своей законодательной базы опередили центр и потом вынуждены были сделать шаг назад.

А все потому, что проект Федерального закона "О нефти и газе", как известно, был одобрен Федеральным Собранием РФ (как Государственной Думой, так и Советом Федерации) в 1995 г., однако в дальнейшем на него было наложено вето президента РФ. В практике отечественного недропользования не получил должного развития и федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ. Внесший в него поправки Федеральный закон от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ стимулировал законотворческую деятельность нефтегазодобывающих регионов по реализации возможностей, предоставляемых СРП. Пунктом 5 статьи 2 Федерального закона N 19-ФЗ предусматривалось, что в отдельных случаях перечни участков недр с правом пользования на условиях раздела продукции могут устанавливаться на основании решений правительства РФ и органа государственной власти соответствующего субъекта федерации без утверждения федеральными законами, что существенно упрощало и ускоряло процесс заключения соглашения. Это положение распространялось на небольшие месторождения . полезных ископаемых. В частности, на объекты нефтедобычи, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн. т, и на месторождения газа, запасы которых не превышают 250 млрд. куб. м. Также в пункте 6 этой статьи закона было оговорено, что в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством, регионы осуществляют регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях.

Соответствующие законы были приняты в Республике Татарстан ("О соглашениях о разделе продукции" от 20 мая 1999 г. N 2146), в Республике Коми ("О перечне участков недр Республики Коми, включающих месторождения нефти и газа, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" от 17 октября 2000 г.N 16-РЗ), в Ханты-Мансийском автономном округе ("О перечне первоочередных месторождений - лицензионных участков недр ХМАО, рекомендуемых к разработке на условиях соглашений о разделе продукции" N 25-оз) и в Ямало-Ненецком автономном округе.

В ХМАО для обеспечения деятельности на условиях СРП даже взялись за разработку соответствующей нормативной базы. Потенциально, в процессе развития федерального и регионального законодательства по недропользованию, подобные небольшие участки недр можно было бы также отнести к категории "местного значения". Однако этого не произошло: по причине отсутствия нормативной базы ни одного соглашения о разделе продукции на этих условиях заключено не было. А затем Федеральный закон от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ исключил пункты 5 и 6 статьи 2 из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". В результате заинтересованность субъектов федерации в освоении небольших месторождений углеводородов существенно снизилась. Соответственно были признаны утратившими силу аналогичные региональные законы.

В Пермской области, богатой такими полезными ископаемыми, как нефть, соли, алмазы, хромиты, отсутствуют региональные законы о недропользовании общего и специального характера. Эту сферу хозяйственных отношений регулирует принятая Законом области от 10 июня 2003 г. N 840-159 (в редакции от 8 августа 2005 г. ) в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона "О недрах" Областная целевая программа "Развитие и использование минерально-сырьевой базы Пермской области на 2003-2005 гг. и на перспективу до 2010 г. " Этот нормативно-правовой документ содержит оценку перспектив освоения полезных ископаемых области, анализ вклада добычи различных их видов в экономику региона, приоритетные направления развития минерально-сырьевого комплекса. Он также включает в себя программный план геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы на 2003-2010 гг. и пообъектные планы на ближайшую перспективу.

Аналогичные программы утверждены и в ряде других субъектов федерации (правда, при наличии соответствующего регионального законодательства по недропользованию). Например, в Алтайском крае (Законом от 3 декабря 2004 г. N 55-зс), в Омской области (Законом от 21 ноября 2003 г. N 47б-оз), в Коми-Пермяцком округе (постановление Законодательного Собрания КПАО от 28 марта 2003 г. N 466) и ряде других регионов.

Поскольку регионы, в прямом и переносном смысле, находятся ближе к объектам недропользования и, соответственно, к многочисленным трудностям, возникающим в этой сфере, отдельные действующие в настоящее время законы субъектов федерации содержат ряд важнейших норм, не урегулированных федеральным законодательством. Например, Закон "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе" от 10 февраля 1997 г. N 5 (в редакции Закона N 6-ЗАО от 9 ноября 2004 г. ) содержит определение и детальное толкование такого повсеместно используемого в отечественной практике недропользования термина, как лицензионное соглашение (договор). Эта категория определена в статье 2 "Основные понятия" Закона ЯНАО как "документ, являющийся неотъемлемой частью лицензии и содержащий основные условия пользования недрами между пользователями недр и органами, предоставившими лицензию, вступающий в силу с момента государственной регистрации выданной лицензии, что соответствует статье 12 Федерального закона "О недрах". Кроме того, в статьях 56 и 57 закона ЯНАО изложены закрытый перечень основных условий и открытый перечень дополнительных условий недропользования, которые должны содержаться в лицензионном соглашении. В случае заключения лицензионного соглашения (договора) между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр оно в обязательном порядке должно содержать: основные условия конкурса (аукциона), на основании которого недропользователь признан победителем; правила распоряжения извлеченным из недр сырьем; условия раздела добытых полезных ископаемых; форму собственности на них после их раздела; условия и место перехода права собственности; виды, сроки и условия платежей за право пользования недрами; обязательства по соблюдению условий технического проекта эксплуатации недр; санкции за нарушение проектных решений, повлекшее экологическое загрязнение и сверхнормативные потери полезных ископаемых при их добыче; условия, сроки и объемы представления информации о недрах и о выполнении условий лицензии и договора (лицензионного соглашения); наличие измерительного (замерного) оборудования, порядок его работы, профилактики и замены; программу экологического оздоровления территории лицензионного участка.

К дополнительным условиям недропользования законом ЯНАО отнесены: объемы и сроки проведения геологоразведочных работ; право распоряжения пользователем недр добытыми полезными ископаемыми в ходе разведки недр; сроки начала и конкретные условия производства работ, а также консервации горных выработок при прекращении пользования недрами; право по распоряжению пользователем недр добытыми полезными ископаемыми до их раздела; условия доступа к объектам инфраструктуры и инженерным коммуникациям и их эксплуатации, в том числе форма договорных отношений с собственниками указанных объектов; нормативы, касающиеся использования (утилизации) и захоронения отходов горного производства и сброса сточных вод; правила использования либо консервации техногенных образований; меры, направленные на предотвращение загрязнения подземных источников вод; социально-экономические соглашения, заключаемые с органами местного самоуправления и согласованные с общественными организациями коренных малочисленных народов Севера и т. д.

Также в законе ЯНАО изложены основные условия для различных видов пользования недрами - при геологическом изучении, поисках, оценке, добыче полезных ископаемых. Аналогичный подход, достаточно детально регулирующий взаимоотношения субъектов недропользования путем заключения лицензионного соглашения, содержится и в ряде других региональных законов. Например, в Законе Красноярского края от 28 апреля 2005 г. N 14-3363 "О порядке предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Красноярского края" изложены 13 пунктов, которые должны содержаться в обязательных условиях лицензионного соглашения (договора) как приложения к лицензии. А Закон Ненецкого автономного округа "О недропользовании" от 2 июня 2003 г. N 41б-оз относит к обязательным пунктам лицензионного соглашения перечень, состоящий из 22 позиций.

Несомненно, внимания заслуживают и предпринятые в ряде региональных законодательных актов попытки регулирования таких актуальных, но не раскрытых в федеральном законодательстве категорий, как пробная и промышленная эксплуатация месторождений, предельные объемы добычи полезных ископаемых. Весьма полезным в этом плане будет изучение законодательства все того же ЯНАО. Еще одна любопытная новация - это предложение законодательного органа основного нефтедобывающего региона страны - ХМАО – о систематизации информационных ресурсов. В тамошнем региональном Законе "О недропользовании" от 18 апреля 1996 г. N 15-оз (в редакции от 31 декабря 2004 г. ) предусмотрено формирование и ведение лицензионного дела по каждому выделенному в пользование участку недр.

Согласно пункту 2 статьи 40 этого закона, лицензионное дело состоит из документов, послуживших основанием для выдачи лицензии, копий разрешительных, согласовывающих, регистрационных документов, договоров, актов и предписаний контролирующих органов, а также отчетов недропользователей. «С таким подходом не поспоришь, ведь государство как собственник недр должно быть заинтересовано в наличии полного пакета исчерпывающей информации о каждом распределенном участке недр», делает вывод «Нефть России».

Анализируя динамику формирования законодательной базы субъектов федерации в сфере недропользования, издание отмечает, что в нее, начиная с 1992 г., помимо текущих поправок трижды вносились принципиальные, существенные изменения. Первый раз в 1995 г. - в связи с существенным изменением содержания Федерального закона "О недрах" (тогда поправки в него были внесены Федеральным законом от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ). Второй – в 2000-2002 гг. , в связи с приведением законов субъектов федерации в соответствие с федеральным законодательством. И третий – в 2004-2005 гг. , после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Формирование правового поля, основанного на балансе интересов федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, является важнейшей задачей государственного строительства, пишет «Нефть России». Представители власти должны оценить актуальность проблем, накопившихся в этой сфере. «И в этой работе им может оказаться весьма полезным опыт регионов. Именно он поможет России избежать многих ошибок при реформировании федерального законодательства и, в первую очередь, при принятии нового Закона "О недрах", говорится в заключение статьи.